UNIT 7
क्षेत्र - मुख्यालय सम्बन्ध
लोक प्रशासन एक गतिशील अनुशासन है। यह प्रक्रियाओं, संगठनों, समूहों, समाज के साथ-साथ न्यायपालिका, विधायिकाओं, और अधिकारियों द्वारा प्रशासित कानूनों और अन्य नियमों को लागू करने से जुड़े व्यक्तियों का एक समूह है। सार्वजनिक प्रशासन की अवधारणा को धीरे-धीरे समय के साथ बदल दिया गया है और संगठनों, समाजों, साथ ही व्यक्तियों की आवश्यकताओं के अनुसार बनाया गया है। यह देश के संदर्भ के साथ भी बदलता है। विकसित देशों के प्रशासन का मॉडल विकासशील देशों के अनुकूल नहीं है। इसलिए, देशों के सामाजिक, राजनीतिक, आर्थिक और सांस्कृतिक संदर्भ के अनुसार एक उपयुक्त मॉडल विकसित करना आवश्यक है। लोक प्रशासन का प्रचलन हमारे समाज में लोगों के संगठित सामुदायिक जीवन की शुरुआत से ही प्रचलित है। आमतौर पर, सार्वजनिक प्रशासन प्रशासनिक आवश्यकताओं के साथ सरकारी नीतियों को लागू करने के लिए प्रशासनिक गतिविधियों से संबंधित है
लोक प्रशासन के क्षेत्र संबंधी विचार को दो भागों में बांटा जा सकता है-
(1) एक वर्ग के विचारक लोक प्रशासन की व्याख्या इतने व्यापक अर्थ में करते हैं कि लोक प्रशासन की सीमा के अन्दर सरकार के सभी विभाग तथा कार्यपालिका, व्यवस्थापिका और न्यायपालिका के क्षेत्र आ जाते हैं। इस परिभाषा को स्वीकार करने पर प्रशासन के क्षेत्र में वे सभी कार्य शामिल होंगे जो सरकार की सम्पूर्ण सार्वजनिक नीतियों को निर्धारित करने तथा उन नीतियों को कार्यान्वित करने के लिए किए जाते हैं परन्तु इस परिभाषा में लोक प्रशासन की अपनी 'विशिष्टता' नहीं रह जाएगी।
(2) लोक प्रशासन के संबंध में दूसरा विशिष्ट विचार ही अधिक ग्राह्य है। इनके अन्तर्गत लोक प्रशासन का अध्ययन कार्यपालिका के उस पक्ष से संबंधित है जो व्यवस्थापिका के द्वारा निश्चित की गई नीतियों का व्यवहार में लाने का उत्तरदायित्व ग्रहण करता है। इसलिए लोक प्रशासन कार्यपालिका से ही संबंधित है और उसी के नेतृत्व में काम करता है। एफ मार्क्स के अनुसार लोक प्रशासन के अन्तर्गत वे समस्त विषय आते हैं जिनका संबंध सार्वजनिक नीति से है, स्थायी परम्पराओं के अनुसार, लोक प्रशासन के कार्य असैनिक संगठन, कर्मचारियों एवं प्रक्रियाओं से लगाये जाते हैं, जो प्रशासन को प्रभावशाली बनाने के लिए कार्यपालिका को दिए जाते हैं।
विलोबी के अनुसार, लोक प्रशासन के क्षेत्र का संबंध इन बातों से है-
- (1) सामान्य प्रशासन,
- (2) संगठन,
- (3) कर्मचारी वर्ग,
- (4) सामग्री, तथा
- (5) वित्त
उपर्युक्त विचारों के प्रकाश में लोक प्रशासन के क्षेत्र को हम निम्न रूप में वर्णित कर सकते हैं-
- (1) इसका संबंध सरकार के ‘क्यों’ और ‘कैसे’ से है : लोक प्रशासन का संबंध सरकार के ‘क्या’ से है जिनका अर्थ उन समस्त लक्ष्यों की उपस्थिति है जिनको हम सामग्री कहते हैं और जिनको पूर्ण करने के लिए वह प्रयत्नशील रहती है। ‘कैसे’ का संबंध उन साधनों से है जिनका प्रयोग सरकार उन लक्ष्यों की प्राप्ति के लिए करती है। वित्त, कर्मचारियों की नियुक्ति, निर्देशन, नेतृत्व इत्यादि इसके उदाहरण हैं। इसके अन्तर्गत प्रशासन के दोनों पहलू आ जाते हैं- सिद्धान्त तथा व्यवहार।
- (2) कार्यपालिका की क्रियाशीलता का अध्ययन - लोक प्रशासन, प्रशासन का वह अंग है जो कार्यपालिका के क्रियाशील तत्वों का अध्ययन करता है। लोक प्रशासन का संबंध कार्यपालिका की उन समस्त असैनिक क्रियाओं से है जिनके द्वारा वह राज्य के निश्चित लक्ष्यों को प्राप्त करने की चेष्टा करता है। लोक प्रशासन का यह संकीर्ण रूप है। प्रशासन का वास्तविक उत्तरदायित्व कार्यपालिका के ऊपर है, चाहे वह राष्ट्रीय, राजकीय अथवा स्थानीय स्तर की क्यों न हो।
- (3) लोक प्रशासन का संबंध संगठन की समस्याओं से है - लोक प्रशासन में हम प्रशासनिक संगठन का अध्ययन करते हैं। सरकार के विभागीय संगठन का अध्ययन इसके अन्तर्गत किया जाता है। लोक प्रशासन के क्षेत्र में नागरिक सेवाओं (असैनिक) के विभिन्न सूत्रों, उसके संगठनों तथा क्षेत्रीय संगठनों का व्यापक अध्ययन करते हैं।
- (4) पदाधिकारियों की समस्याओं का अध्ययन - लोक प्रशासन के क्षेत्र में पदाधिकारियों की भर्ती, प्रशिक्षण, सेवाओं की दशा, अनुशासन तथा कर्मचारी संघ आदि समस्याओं का व्यापक रूप से गहन अध्ययन किया जाता है।
- (5) इसका संबंध सामान्य प्रशासन से है - लक्ष्य निर्धारण, व्यवस्थापिकाएवं प्रशासन संबंधी नीतियां, सामान्य कार्यों का निर्देशन, स्थान एवं नियंत्रण आदि लोक प्रशासन के क्षेत्र में सम्मिलित हैं।
- (6) सामग्री प्रदाय संबंधी समस्यायें - लोक प्रशासन के अन्तर्गत क्रय, स्टोर करना, वस्तु प्राप्त करने के साधन तथा कार्य करने के यंत्र आदि का भी विस्तृत अध्ययन किया जाता है।
- (7) वित्त संबंधी समस्याओं का अध्ययन - लोक प्रशासन में बजट वित्तीय आवश्यकताओं की व्यवस्था तथा करारोपण आदि का अध्ययन किया जाता है।
- (8) प्रशासकीय उत्तरदायित्व - लोक प्रशासन की परिधि में हम सरकार के विभिन्न उत्तरदायित्व का विवेचन करते हैं। न्यायालयों के प्रति उत्तरदायित्व, जनता तथा विधान-मंडल आदि के प्रति प्रशासन के उत्तरदायित्व का अध्ययन किया जाता है।
- (9) मानव-तत्व का अध्ययन - लोक प्रशासन एक मानव शास्त्र है। मानवीय तत्त्व के अभाव में वह अपूर्ण है। अमेरिकी लेखक साइमन तथा मार्क्स ने लोक प्रशासन के अध्ययन में मानवीय तत्त्व के अध्ययन को विशेष महत्त्व दिया है। व्यक्ति ही समस्त प्रशासकीय व्यवस्था का संचालक, स्रोत, आधार तथा मार्गनिर्देशक होता है। मानव-मनोविज्ञान के अध्ययन के बिना लोक प्रशासन की विविध समस्याओं को नहीं समझाया जा सकता। प्रशासन पर परम्पराओं, सभ्यता, संस्कृति एवं बाह्य वातावरण का प्रभाव पड़ता है। लोक प्रशासन की विविध समस्याओं को हमें मानवीय व्यवहार की पृष्ठभूमि में देखना चाहिए। लोक प्रशासन एक सामूहिक मानवीय क्रिया है।
राष्ट्रीय मुख्यालय और क्षेत्रीय कार्यालयों के साथ लगभग हर संगठन दोनों के बीच महत्वपूर्ण तनाव का अनुभव करता है। टॉल्स्टॉय के अवलोकन के बावजूद कि “खुशहाल परिवार सभी समान हैं; हर दुखी परिवार अपने तरीके से दुखी होता है, '' हमारे अनुभव में राष्ट्रीय-क्षेत्रीय तनावों (या केंद्रीय मुख्यालय और फील्ड कार्यालयों के साथ कोई भी संबंध) से उत्पन्न नाखुशी वास्तव में उल्लेखनीय रूप से एक संगठन से दूसरे के समान है। तनाव से निपटने के बारे में कुछ विचार इस प्रकार हैं:
a) परिचित पैटर्न को पहचानें- फील्ड कर्मचारियों के लिए यह महसूस करना असामान्य नहीं है कि वे "वास्तविक" कार्य कर रहे हैं और राष्ट्रीय मुख्यालय के कर्मचारी क्षेत्र के लोगों के लिए, फील्ड कर्मचारियों जैसे अहसास नहीं होता हैं या राष्ट्रीय कार्यालय के कर्मचारि फील्ड के कर्मचारियों को मांग और अधीरता के रूप में देखते हैं| जबकि सरकार की यह कोशिश होनी चाहिए कि प्रत्येक कर्मचारी यह महसूस करें कि वह अकेला नहीं हैं।
b) तेंदुए और उसके धब्बों को स्वीकार करें- संगठनों में प्रतिमानों की समानता आंशिक रूप से उन विषम प्रोफाइल से उपजी है जो मुख्यालय बनाम भूमिकाओं में काम पर रखी जाती है। एक अच्छा फील्ड स्टाफ सदस्य - या कम से कम एक फील्ड ऑफिस का नेता को एक उद्यमी होने की आवश्यकता है। सर्वश्रेष्ठ अक्सर मिनी-कार्यकारी निदेशकों की तरह होते हैं: वे अथक, ऊर्जावान, प्रेरित, और कभी-कभी अधीर होते हैं, और वे अक्सर अनुमति के बजाय क्षमा मांगकर काम करते हैं। मुख्यालय के कर्मचारी, कई मामलों में, या तो कार्यात्मक विशेषज्ञ (जैसे वित्त लोग) या प्रोग्राम डिजाइनर हैं। किसी भी तरह से, वे अत्यधिक विश्लेषणात्मक हो जाते हैं, अक्सर सिस्टम और मानकीकरण के संदर्भ में सोचते हैं, और विस्तार-केंद्रित पूर्णतावादी हो सकते हैं। दोनों पक्ष अपने काम कर रहे हैं और उन पैटर्नों के अनुरूप काम कर रहे हैं, जिनके कारण आप उन्हें पहले स्थान पर रख सकते हैं।
c) विकाशसील देशों के क्षेत्रीय और मुख्यालय कर्मचारियों के कार्य में अनुशासन की कमी - विकासशील देशों में, लोक प्रशासन कई कमियों से ग्रस्त है जैसे विकाशसील देशों के क्षेत्रीय और मुख्यालय कर्मचारियों के कार्य में अनुशासन की कमी, समझ में संकीर्ण अभिविन्यास, नौकरशाही विफलता, कमजोर राजनीतिक प्रतिबद्धता, भ्रष्टाचार, जवाबदेही और पारदर्शिता की कमी आदि। सार्वजनिक प्रशासन में इन कमियों के योगदान ने, विकासशील देशों के लोगों की अपेक्षाओं को पूरा करने में विफलता बना दिया। यही कारण है कि अकादमिक अनुशासन के रूप में लोक प्रशासन सामाजिक विज्ञान में मुख्य स्थान नहीं ले सका। दूसरी ओर, विकसित देशों में, सार्वजनिक प्रशासन समाज के साथ-साथ सरकार के लिए भी मुख्य शक्ति बन गया है। यह विधायिका, कार्यपालिका और न्यायपालिका द्वारा प्रशासित कानूनों और नियमों के साथ प्रक्रियाओं, संगठनों और व्यक्तियों को स्थापित करने के माध्यम से विकसित देशों के प्रशासन में एक प्रमुख और प्रभावशाली स्थान लेता है। इसमें आवेदन के साथ कई नियमों और कानूनों के लिए आंतरिक और बाहरी एजेंसी की भागीदारी भी शामिल है। यह लोगों के मूल्य अभिविन्यास जवाबदेही, पारदर्शिता, आदि के संदर्भ में अच्छे प्रशासन सुनिश्चित करने के लिए नीतियों के साथ बातचीत करता है। विकासशील देशों को हर क्षेत्र में एक मजबूत राजनीतिक विचारधारा, जाँच और संतुलन को अपनाना होगा, जैसे कि उपयुक्त संस्थागत ढांचा, कानून का ध्वनि नियम, गतिशील सेवा प्रणाली, उचित जवाबदेही, और पारदर्शिता आदि।
d) क्षेत्रों और मुख्यालय के मध्य अकादमिक अनुशासन और सामाजिक विज्ञान में सहयोग की अवशयकता- चूंकि विकसित देशों का सार्वजनिक प्रशासन काफी हद तक सरकारी संस्थानों के कर्मचारियों पर निर्भर करता है, इसलिए व्यावसायिकता, सक्षमता और प्रभावी प्रबंधन सुनिश्चित करने के लिए नैतिक आधार का अधिक महत्व है। देश के संदर्भ के बावजूद स्थायी सरकारी प्रणाली सुनिश्चित करने के लिए समय के साथ सार्वजनिक प्रशासन का महत्व बढ़ रहा है। लोक प्रशासन की वर्तमान प्रवृत्ति काफी हद तक इसके आसपास के सामाजिक, राजनीतिक, आर्थिक और सांस्कृतिक वातावरण की स्पष्ट प्रशंसा पर निर्भर करती है। हालांकि, यह कहना आसान है लेकिन करना मुश्किल है। लोक प्रशासन के साहित्य से पता चलता है कि आवर्ती विषयों में से एक ने इसे व्यापक-आधारित बना दिया है और इसे पश्चिमी-विकसित संस्कृति के आधार से मुक्त कर दिया है। लोक प्रशासन अनुसंधान, अभ्यास और शिक्षण में मुख्य जोर क्रॉस-कंट्री और क्रॉस-सांस्कृतिक अध्ययन के निर्माण, प्रचार और एकीकरण पर है। अधिकांश विकसित देश जैसे अमेरिका, कनाडा, ब्रिटेन, ऑस्ट्रेलिया, चीन, भारत, जापान और दक्षिण कोरिया विद्वानों के बीच शिक्षण और अनुसंधान में सार्वजनिक प्रशासन का सहयोग बढ़ा रहे हैं। एक वैश्विक संदर्भ में सार्वजनिक प्रशासन का मुख्य लक्ष्य सार्वजनिक प्रशासन के वैश्विक मुद्दों (डोमिनिक और केलेबोगा 2014) को संबोधित करने के लिए विशिष्ट संदर्भ में देश के बाहर सिद्धांतों का निर्माण और परीक्षण करने के लिए संस्कृतियों और राष्ट्रीय सीमाओं के बीच विभाजन को पार कर रहा है। अकादमिक अनुशासन और सामाजिक विज्ञान के रूप में लोक प्रशासन की भूमिका बहस और चर्चा का एक सतत विषय है। यह अध्याय विकसित और विकासशील देशों में अकादमिक अनुशासन और सामाजिक विज्ञान के रूप में सार्वजनिक प्रशासन की स्थिति पर प्रकाश डालता है।
e) सामूहिक संबंधों का आधार - सामूहिक संबंधों का आधार क्या है तथा व्यक्ति उन आवश्यकताओं की पूर्ति किस प्रकार कर पाता है, यह विचारणीय विषय लोक प्रशासन का है। प्रशासकीय निर्णयों पर किन-किन तत्वों का व्यापक रूप से प्रभाव होता है, इसका अध्ययन हम लोक प्रशासन में करते हैं। लोक प्रशासन के अध्ययन-क्षेत्र के बारे में विचारकों में बड़ा भेद है। मूलतः मतभेद इन प्रश्नों को लेकर है कि क्या लोक प्रशासन शासकीय कामकाज का केवल प्रबन्धकीय अंश है अथवा सरकार के समस्त अंगों का समग्र अध्ययन? क्या लोक प्रशासन सरकारी नीतियों का क्रियान्वयन है अथवा यह नीति-निर्धारण में भी प्रभावी भूमिका अदा करता है।
f) अपने हाथ गंदे कर लो- जब अपरिहार्य तनावों का प्रबंधन करते हैं, तो क्षेत्रीय कर्मचारियों की एक आम शिकायत यह है कि राष्ट्रीय टीम के सदस्यों को इस क्षेत्र में वास्तविकता नहीं मिलती - और अक्सर वे सही होते हैं। महत्वपूर्ण राष्ट्रीय टीम के कर्मचारियों को क्षेत्रों में समय बिताने के साथ क्षेत्रीय कर्मचारियों को काम करते हुए पास से देखें ताकि वे वास्तविक संदर्भ को समझ सकें कि क्षेत्रीय कर्मचारी कैसे काम करते हैं।
g) साझा नेतृत्व का निर्माण करें- यह सुनिश्चित करने के अलावा कि राष्ट्रीय टीम के सदस्य मैदान में समय बिताते हैं, राष्ट्रीय मामलों में क्षेत्रीय कर्मचारियों को शामिल करना सुनिश्चित करें। विशेष रूप से, यह मानने में चूक न करें कि आपकी नेतृत्व टीम में आपकी राष्ट्रीय टीमों के प्रमुख शामिल होने चाहिए। क्षेत्रीय कार्यालय प्रमुखों को संगठन के नेतृत्व में और वरिष्ठ निर्णय लेने वाली संरचनाओं में शामिल करने के तरीके खोजें|
h) चेतावनी के संकेतों पर ध्यान दें: जहाँ धुआँ है, वहाँ आग लगने की संभावना है। यदि क्षेत्रीय कर्मचारी राष्ट्रीय कार्यालय के ऐसे कार्यों के बारे में शिकायत प्रस्तुत करते हैं जो स्पष्ट या अधीर लगते हैं, तो राष्ट्रीय नेताओं के लिए शिकायतों को खारिज करना आसान हो सकता है, लेकिन ऐसा करना अक्सर भारी भूल होती है। अंतर्निहित समस्या को सुनें और इस बात पर ध्यान दें कि क्या शिकायतों की योग्यता है। क्षेत्रीय कर्मचारी आम तौर पर उचित लोग होते हैं जो सिर्फ अपना काम करवाना चाहते हैं, इसलिए यदि वे शिकायत कर रहे हैं, तो शायद एक अच्छा कारण है।
i) बातचीत के मानदंड विकसित करें- एक बहुत ही उपयोगी हस्तक्षेप क्षेत्रीय और राष्ट्रीय दोनों पक्षों के प्रासंगिक लोगों के साथ काम करने और फिर सिद्धांतों को प्रसारित करने के लिए हो सकता है जो सुनिश्चित करते हैं कि चीजें अच्छी तरह से कैसे काम करती हैं। आप "जब संदेह में, पूछें," "सीधे स्रोत पर जाएं," "सबसे अच्छा मान लें," आदि जैसे सिद्धांत शामिल कर सकते हैं।